2013年第33卷第9期 本期视点  
 
 
环境绩效评估制度的概念及内涵
董战峰 吴琼 李红祥 葛察忠 王慧杰
(环境保护部环境规划院)
  环境绩效是指组织机构基于环境方针、目标和指标,控制其环境因素所取得的可测量的环境管理系统成效。环境绩效是一种表现行为,也是一种行为结果,可以是过程行为,也可以是管理终端行为。环境绩效可以是基于目标的环境绩效,也可以是基于历史的环境绩效;可以是基于过程的环境绩效,也可以是基于结果的环境绩效。环境绩效的内涵与不同利益相关方对环境绩效的认识和定位有直接关系,环境绩效评估内容与评估主体关注的环境绩效定位有直接关系。
  环境绩效评估可认为是对环境管理政策实施后所取得的环境效果进行测量与评价的一种系统程序,包括选择指标、收集和分析数据、依据环境绩效目标值进行综合评价,一般来说,关注环境管理所取得的结果与目标间的接近程度。根据环境绩效评估的对象不同,环境绩效评估有不同的分类,共同构成了环境绩效评估体系,见表1。
  
  环境绩效评估与环境战略(政策)链条整个过程均有关系。在环境战略(政策)设计环节,需要以环境绩效认识为基础,在环境战略(政策)实施环节,需要以环境绩效管理为保障;在环境战略(政策)成效结果环节,成效需要以环境绩效评估为检验。
    环境绩效评估制度则是环境绩效评估工作作为一种管理手段制度化的体现,可界定为一种规范性的针对环境管理绩效(成绩、效率、效果、效益)进行测量与评价的研究或管理行为,包括选择指标、收集和分析数据、依据环境绩效目标值进行综合评价。力求实现度量评价对象环境管理的优劣、监测环境管理工作变化形势、监测跟踪环保工作绩效、提高公众环境意识、激发公众的主动参与和讨论,引导环境管理顺利开展。本研究主要针对政府层次的环境绩效进行分析。
  
  建立环境绩效评估制度的意义
    一是可以作为环境管理系统的“体检”工具来诊断环境管理工作存在的问题与原因。
    通过环境绩效评估的开展,可为国家或地方政府环境政策的制定和环境管理工作开展提供针对性建议,避免环境政策的失误。就我国目前的环境管理而言,过去一直过于重视政策的出台和实施,而对环境管理是否有效、效果如何往往缺乏足够的关注,这反映在环境管理链条上,就是环境绩效评估环节的缺失。环境管理的方向不明、思路不清、举措不得力、决策不科学、责任难落实,从而使得环境管理工作的科学水平难以有效提升。从某种意义上说,环境绩效评估环节的缺失已成环境管理科学水平难以提升的短板。此外,环境和经济社会政策的一体化尚存欠缺,如何将环境政策融入到经济发展政策和社会发展政策中,是我国在发展中所必须面对的问题,而这方面正是环境绩效评估能够充分发挥作用的领域,通过环境绩效评估可以发现影响环境管理绩效的社会经济因子,从而为实施更有效的综合性决策提供科学依据。
    二是建立完善的政府政绩考核体系的基础。
    环境保护是落实科学发展观、正确政绩观的重要内容,但是一直以来有一个思想上的误区,认为单纯的经济增长就等于发展,只要经济发展了,就有足够的物质手段来解决现在与未来的各种政治、社会和环境问题。然而现实是,如果政治文明不跟进、社会发展不协调、环境保护不落实,经济发展将会受到更大制约,因为经济发展取得的大部分效益是在为所欠的生态债付账,为滞后的体制付账,为加重的社会矛盾付账。因此需要先建立一套新的政府绩效考核体系,而环境绩效评估则是建立新型政府绩效考核体系的重要内容。将环境绩效纳入地方政府政绩考核体系之中,建立科学的环境绩效评估体系,将环境质量变化和环保工作作为党政干部政绩考核的内容之一,使环保绩效与干部任用挂钩,这样,就能够自上而下形成一套有效的激励和约束机制,将环保工作变为党政领导干部的主观行动,从根本上改变目前环境保护工作的被动局面。
    三是环境管理转型和环境管理精细化的客观需要。
    随着环保意识不断提高,公众对于环境健康、生态保护的呼声也越来越高,公众对政府环境管理水平提高的需求不断加强,要求政府公开其环境管理的绩效表现,满足公众日益高涨的环境权益要求,促进社会公众对环保工作的深度参与,深化利益相关方的认识,同时社会公众以及利益相关方的反应也对政府环境管理起到监督警示作用,督促政府部门尽快解决暴露出的环境问题。此外,政府的环保工作正在发生转型,从以前的“问效果”向“问效率”转变,环境绩效评估能够提升管理工作效率和管理的精细化,是环境管理转型的客观需要。
  环境绩效评估的国际研究与实践启示
    环境绩效评估最初主要是企业层次,企业通过实施环境绩效评估用以发现环境管理工作中出现的问题,识别需要改进的方向。经过二十多年的发展,环境绩效评估的对象已经逐渐从企业拓展到了对区域和政府(部门)的评估,环境绩效评估从微观走向了宏观,见表2。
  
    国际上的环境绩效评估实践主要集中在区域层面,最为典型的是经济合作与发展组织(OECD)针对其成员国内部的环境绩效评估,且已经成为一种完善的、制度化的评估机制。OECD对31个成员国都开展了系统的、独立的环境绩效评估工作。评估以第三方为评估主体,包括准备阶段、评估阶段、报告编撰阶段、互动评估阶段以及评估报告散发和宣传阶段5个阶段。评估的内容包括:环境状况、环境政策实施、可持续发展的关键问题、环境与其他部门政策的一体化以及国际合作等方面。区域环境绩效评估旨在为各国和各地区环境政策和环保目标的制定和改善提供依据,提高各地区的环境管理水平。OECD也对一些非成员国进行了评估,如保加利亚、俄罗斯和巴西等。中国在OECD支持下,2006年完成了国家环境绩效评估工作,中国环境规划院作为技术支持单位承担了该评估工作。
    从国别来看,美国、日本等一些国家均在国家层面开展了一些环境绩效评估工作。美国自2000年6月开始实施国家环境绩效跟踪计划,制定了《绩效跟踪计划指南》,迄今已进行了6次评估。但主要集中在产业部门,绩效追踪成员代表几乎每个制造业以及联邦、州和地方各级的公共机构,该计划于2004年添设领袖企业称号以表彰对环境管理和持续改进做出卓越贡献的企业。美国EPA认为该计划是显著的。自实施该计划以来,绩效跟踪成员汇报总共减少了3.5亿加仑用水量,保护了超过14 000亩的土地,增加了135 000吨循环再生物料的使用,并降低了超过97 000吨的温室气体排放量。东亚地区一些现代化进程较快的国家也先后开展了政府环境绩效评估的尝试,其中以韩国政府的改革最具借鉴意义。为适应全球化、信息化和知识经济给政府管理带来的挑战,韩国政府于20世纪90年代启动了新一轮的行政改革,目标是创建一个廉价、高效和服务型的政府。为了推动行政改革,达到行政改革的最终目标,韩国完善和强化了政府绩效评估和管理机制,环境绩效也被考虑在内。
    从国际上有关环境绩效评估研究来看,耶鲁大学环境法律与政策中心、哥伦比亚大学国际地球科学信息网络中心、联合世界经济论坛、欧盟委员会联合研究中心共同开发开展的环境可持续指数(Environmental Sustainability Index,ESI)和环境绩效指数(Environmental Performance Index,EPI)引起国际社会高度关注。从1999年开始,耶鲁大学和哥伦比亚大学联合开展了ESI的研究,并于2000年发布了第一份全球ESI评估报告。该项研究的初衷在于定量地衡量各个经济体(国家、地区)其在实现环境更可持续发展方面所做的努力。之后,该联合研究小组在2001年、2002年和2005年先后发布了3次ESI指数。在ESI的基础上,联合小组在2006年、2008年、2010年和2012年又连续4次发布了全球EPI报告。EPI是在ESI的基础上发展而来(见表3),相对于ESI,EPI关注点更加明确,范围更加具体。
  
    EPI评价呈现三大特征:评价目标保持稳定,环境健康和生态系统活力是重点,2012年的一个重大差异是开展了趋势绩效指数(Trend EPI)试评估。
    EPI评估的政策领域逐渐稳定,2006年设置了6个政策分类,2008年、2010年EPI在目标层下设置了10个政策分类。包含十大政策领域,分别为环境健康、空气对人体健康的影响、水对人体健康的影响、空气对生态系统的影响、水资源对生态系统的影响、生物多样性和栖息地、农业对生态系统的影响、森林对生态系统的影响、渔业对生态系统的影响及气候变化。绩效评估指标体系呈现较大的波动性。2006年是16项指标,2008和2010年是25项指标,2012年为22项指标,指标变化反映了关注点的变化。EPI的评估流程框架已基本建立,具体的评价指标仍处于不断调整之中。环境绩效评估目前已经逐渐形成了一套稳定的评估方法框架,该框架包括:确定政策目标、识别政策领域、选择具体指标、收集和整理数据、确定指标目标值、数据标准化和指标赋权、计算综合绩效指数等内容。
    该研究每一成果都在达沃斯“世界经济论坛”上发布,在全球反响很大。但是,该研究还存在很多问题,如并未开展动态评估,从而不能体现各国环境绩效改进的程度;目前的指标体系过于关注发达国家的特征,对发展中国家的情况考虑不足,以致评估结果中对发展中国家以及欠发达国家的环境绩效成效缺乏客观的评价等。
    从国际上研究与实践进展来看,环境绩效评估作为一种有效的环境管理工具,被认为是环境战略与政策制定的关键环节。在国际上环境绩效评估已经形成了较为完善的评估方法和程序,环境绩效评估的内容越加丰富,并获得了广泛的接受与应用。环境绩效评估已经同其他方面的绩效评估如经济绩效等,被认为同等重要。有关国际组织都在实践中对环境绩效评估进行持续发展与完善,国际上有了不少相关实践,我国可以借鉴国际组织的先进经验,开展区域、省和重点城市的环境绩效评估。
  
  我国环境绩效评估制度建设基础及经验
    我国政府环境绩效评估实践起步较晚,目前已有一些地方在自发开展政府环境绩效管理实践。2009年,我国各地出台了一些政府绩效评估政策文件,如《哈尔滨市政府绩效管理条例》、《延边州2009年县(市)政府绩效评估工作实施方案》、《长治市政府考核办法》、《吉林省政府绩效评估办法》等。在这些政府绩效评估与考核工作中,对环境绩效评估与考核有了初步考虑。
    国家层面也开始推进政府绩效管理试点。2010年7月,中央纪委、监察部正式组建绩效管理监察室,组织开展政府绩效管理情况调查研究和监督检查工作。2011年6月,国务院批复建立由监察部牵头的政府绩效管理工作部际联席会议,选择北京市、吉林省、新疆维吾尔自治区等8个地区和6个部委开展绩效管理试点工作,标志着我国国家层面的政府绩效评估顺利开展。但是目前来看,政府部门的环境绩效表现还未体现在试点工作中,如何将环境绩效评估纳入到政府绩效管理正在探索之中。
    一些地方出台了专门的环境绩效评估政策文件推进环境绩效管理。2012年7月,北京市出台了《关于“十二五”期间区县政府绩效管理工作的实施意见》,提出要对各区县的生态建设开展评价,拟逐步建立起一套考虑生态建设绩效的相对科学合理、简便易行的政府绩效管理工作体系。从2012年起,新疆伊犁州调整对其所属8县2市的考核指标,其中特克斯县和昭苏县不再考核其GDP,而同步增加生态环境保护和建设指标的考核。山东枣庄市出台了《生态枣庄建设实施方案》,将万元地区生产总值能耗降低率、主要污染物削减率、工业点源达标排放情况、环境空气质量情况、房屋建筑施工扬尘污染防治、建筑渣土处置和道路保洁、车辆超限超载治理、生态示范镇建设、城市绿化覆盖率、新增造林面积任务完成率等27项生态环境管理指标,作为对枣庄各区(市)、高新区的考核内容,各项工作考核结果将排名通报。青海省建立了“绿色考核体系”,该考核体系与不同地区经济社会发展和生态功能区划相结合。在重点发展区域相应增加体现发展方式转变的循环经济、节能减排、生态农牧业、旅游业、文化产业、城市污水和垃圾无公害处理等指标。对地处三江源国家生态保护综合试验区的青南三州,取消GDP规模和增速、财政收入、工业发展、招商引资等经济发展考核指标,初步建立了以生态保护与建设、社会事业发展和民生改善为主要内容的新型绿色绩效考评机制。广州市出台了《广州市区(县级市)局级党政领导班子和领导干部落实科学发展观评价指标体系年度考核评价办法(试行)》,将雨污分流及取消化粪池任务完成率、河流综合整治任务完成率、新建和改造道路“三线”下地率;新城区和县级市侧重万元GDP能耗降低率、万元工业增加值能耗降低率等生态环境指标纳入考核内容。自2007年以来,苏州市在推进政府绩效审计中,开始在领导经济责任审计中考虑环境效益审计,重点关注4个方面内容:经济指标与环境质量指标的对比分析,环境法规执行情况,环境治理、环境保护和环境建设的资金保障程度,环保资金的使用情况。
    我国开展的生态省、生态市、生态县、生态文明示范区、国家优美乡镇、环保模范城市绿色城市创建或示范工作,也带有环境绩效评估的含义,虽然本质上是通过自上而下、评优创先、发挥示范带头作用,促进生态环境建设由点到面铺开,但在一定程度上也是促进实施创建的地区改善其环境绩效,达到规定的创建目标的一种做法。原国家环保总局自2000年开始启动生态建设示范区(具体分为生态市、生态县、生态乡镇、生态村)以来,目前全国已有海南、吉林、黑龙江、福建、浙江、山东、安徽、江苏、河北、广西、四川、辽宁、天津、山西、河南等15个省份开展了生态省建设,超过1 000个县(市、区)开展了生态县的建设,并有38个县(市、区)建成了国家级生态县,1 559个乡镇建成国家级生态乡镇。自2008年和2009年,环境保护部批准了两批18个生态文明建设试点,截至2012年底,环境保护部已批准了4批共53个全国生态文明建设试点。
    此外,作为环境管理工作的城市环境综合整治考核、重点流域水质目标考核均带有环境绩效评估考核的意味。如长沙市实施县(市)主要河流出境水水质断面考核,各县(市)政府要对各自境内主要流域的水质负责。宁夏回族自治区制定了《自治区跨行政区域重点河流断面水质目标考核暂行办法》和《宁夏黄河中上游流域水污染防治规划(2011—2015年)实施情况考核细则》。对自治区内跨行政区域重点河流断面水质目标实施考核,考核分为3个部分,一是考核断面水质达标率(总分70分),二是项目完成率(总分30分),三是扣分项。综合得分为水质指标得分与目标得分的加和与扣分项的差值。目前,我国已有江苏、辽宁、江西、福建等省份开展了省内流域跨界断面水质目标考核工作,很多是结合流域水污染防治规划开展的。
    总体来看,国内环境绩效评估工作还处于起步阶段,许多关键性问题需要探索,制度建设尚处于起步期。如评估主体较为单一,主要是政府有关部门,第三方评估机制尚未形成规模。操作程序不规范,随意性较强,评估过程缺乏媒体和社会公众监督。在今后,如何确定评估范围的一致性,评估方法的相对统一规范,评估数据的质量控制,评估指标体系如何构建,评估的时段设计,评估是采取政府内部评估还是外部的独立第三方评估,由国内机构还是国际机构评估,如何通过信息公开和宣传发挥评估工作的作用等问题,都还需要不断加大研究与探索力度。
  
  环境绩效评估的方法学问题
    环境绩效评估的方法学问题,即如何构建科学有效的环境绩效评估方法体系是难点,也是关键。从环境绩效评估的技术流程来看,主要包括综合评估、指标选取、数据处理(包括数据标准化及指标权重确定)及结果展现等环节。评估的环节涉及到的方法学问题主要包括评估方法、指标选取方法、数据处理方法、指数合成方法、结果展现方法等。以下分析了可采用的方法学问题,由于不同的方法有不同的特征,在开展实际评估工作中,需要根据环境绩效评估工作的定位、数据条件等,来综合选定合适的评估方法。
    环境绩效的评估方法主要有目标比较法、历史比较法、目标比较法与历史比较法的结合、“3E”评价法(Economy,Efficiency,Effectiveness)、标杆管理法、平衡记分卡法、目标管理法、模糊综合评价法、逻辑框架法等。
    指标选取方法主要有PSR模型或者扩展的DPSIR模型、主题框架模型、投入产出框架模型等。PSR模型或者DPSIR模型是一种利用因果逻辑关系确定指标的分析框架。主题框架模型是根据不同的环境主题来选取相应指标、构建指标体系的一种指标选取框架。投入产出框架模型多用于针对项目或组织的环境绩效评估指标体系的构建工作,从投入、产出、结果、影响4个方面选取相应的指标。
    数据处理方法包括数据标准化及指标赋权方法。数据标准化方法主要有目标渐近法及历史进步法。目标渐近法是指以指标的现状值与目标值之间的差距值为环境绩效,通过数据标准化处理,将每项指标转换为0到100 之间的一个数值。历史进步法指将现状值与历史基准值相比较,进步值为环境绩效。该方法可以消除初始环境状态差异的影响,但进步值无法有针对性地评估环境政策、目标等的实现情况。指标赋权方法主要有主观赋权法、客观赋权法及组合赋权法。其中,主观赋权法主要有德尔菲法、层次分析法等;客观赋权法主要有熵值法、标准离差法、变异系数法、投影寻踪法、多目标优化法、CRITIC法、主成分分析法、复相关系数法、平均赋权法等;组合赋权法主要包括乘法合成法、线性加权法、基于等级相关系数组合法等。
    指数合成方法是指在多指标综合评价中,往往需要指标进行合成以得到一个整体性的评价,一般是根据被评判事物的特点来选择较合适的合成方法。主要有线性加权和法(加法合成)、乘法合成、加乘混合法、代换法。结果展现往往重视时空分析,通过评价对象的横向与纵向比较,来刻画规律、展示趋势、识别问题、解析原因。主要采用的是雷达图法与空间分析相结合的方法。雷达图法可实现多变量可视化,使高维空间点与平面上某种图形对应,反映高维数据的某些特点或相互间的关系。空间分析可采用分级渲染方法(Natural Breaks)将综合环境绩效分为不同的等级,来表示环境绩效的空间差异特征。
  
  环境绩效评估制度建设的重点领域
    (一)推进环境绩效评估的研究与试点。
    总体上看,环境绩效管理在我国环境管理领域的研究和应用均处于起步阶段,还没有相应的法律、法规作为制度保障,也缺乏较具体的、可操作的政策性指导,试点工作还未动起来。为了充分发挥绩效管理工具在环境管理中的作用,有必要系统构建中国环境绩效的理论技术方法体系,推进试点研究,探索中国环境绩效管理体系。加强环境绩效评估研究,在环境绩效评估的理论、方法、评估框架、评估指标等关键问题上进行深入探索,并逐步由点到面、多领域推开试点研究将具有重要意义。一方面,可为我国将来的环境绩效管理体系建设提供技术储备;另一方面,一旦针对政府层面的环境绩效得以实施,将对新时期、新形势下全面贯彻落实科学发展观,探索环保新道路具有重要意义。即使环境绩效评估短期内难以纳入到政府绩效管理工作中,开展有关研究、并由研究单位面向社会发布成果,也会对推进有关领域的环境管理工作以及环境政策实施具有积极意义。
    (二)加快构建环境绩效评估体系,促进环境管理工作转型升级。
    总体上看,研究层面对环境绩效评估工具的重视程度正在不断加强,从开展层面看,涉及不同空间尺度的地域(全球、国家、省级、城市、县区、乡镇)、行业(火电、化工、造纸)、部门(工业、农业、交通、能源)、不同环节和领域(生产、消费和流通领域)、项目、企业、工业园区以及规划和政策等各个方面。其中,针对企业微观主体的环境绩效评估研究是目前主要关注点,对政府环境公共服务领域的绩效评估研究与实践还未得到重视,对区域的环境绩效评估以及对环境政策的后评估才刚刚起步。由于我国多样的地理环境及地方政府广泛的环境政策制定范围,在区域层面,特别是省、市、县层面开展环境绩效评估研究将更有意义,利于时机成熟时将环境绩效纳入政府绩效管理范围。也要重视开展政策的影响评估工作,为政策的科学合理制定和有效实施提供量化信息支撑,改进政策效率。这是以往的环境政策制定过程中还没有予以足够关注的问题。其他类型的环境绩效评估研究,也应逐步加以重视。
    (三)逐步建立统一规范的环境绩效评价考核体系。
    目前的环境绩效评估分散在有关政府职能部门中,环保部门主导开展的就有很多,如城市环境综合整治定量考核、年度污染减排评估考核、环境保护目标责任制考核,同时还有一些如环保模范城市、生态市、生态文明示范区等自愿创建型的评价考核体系,还有重点流域水质目标考核、生态环境质量评价等,多头分散,交叉重叠,缺乏效率,需要加快整合有关评价考核,逐步建立统一规范的环境绩效评价考核体系,提高环境管理工作效能。可考虑在环境保护部系统内建立一个统一的、协调的、规范的主要针对31个省市区的环境绩效评价与环境目标责任考核体系,效仿目前《中国环境状况报告》的做法,在部内综合部门建立环境绩效评价处,统一协调负责环境绩效评估,发布年度《地方环境绩效评估报告》。
    (四)不断完善环境绩效评估内容及配套支撑能力。
    我国目前环境绩效过于关注污染物总量控制和污染减排,对生态保护、环境风险和环境质量关注还不够。随着“十二五”及以后环境管理工作逐步开展由总量控制向环境质量以及环境风险防控转变,环境绩效评估的内容和重点也将发生变化,需要调整评价指标,丰富评价内容。目前对环境质量和环境风险(健康风险、生态风险)的评价考核很少。环境质量评价体系存在污染物指标选择、环境质量标准、质量评价方法、环境质量监测布点等方面的科学合理性问题;现有的监测和评价体系不支持环境风险评价,基于公众健康的环境风险管理以及相应的支持能力几乎空白。要加快完善环境质量、环境风险监测点位布局,实现完成重点流域和重点城市区域的监测点位调整。环境绩效评估需要有公信力的数据、监测能力等作为支撑,这要求政府部门的环境监管能力必须跟上,数据质量控制可以实现。从目前来看,我国推行环境绩效评估制度建设的最大难点在于数据控制,环境规划院和耶鲁大学、香港城市大学合作开展中国省级环境绩效评估研究,在工作过程中,中外专家争议最大的就是数据质量控制问题。
    (五)推进体现公众期待的第三放评估机制。
    开展环境绩效评估,可以采用多元化的评估主体。外部评价的客观性和公正性在一定程度上优于内部评价,可以有效克服内部评价主观性强的不足,同时外部评价更有利于广泛的公众参与。当然评估者的素质也会直接影响外部评估质量。从国内外开展环境绩效评估的经验来看,第三方评估占据主导地位。对于我国现实国情来讲,在开展环境绩效评估时,建议采取内部评估为主、外部评估与内部评估相结合的方式。既要充分发挥各级政府环保机构在内部评估中的权威性,又要更多发挥外部评估的独立性、客观性的特点。近期可采取由环保部门主导,委托有经验的环保科研单位具体实施的模式。(作者单位:环境保护部环境规划院)
 
 
 
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