2015年第5期 环境管理  
 
 
我国环境综合服务业发展形势及对策建议
刘晓冰 邹海英 王克亮 刘舸 余秋良
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  环境服务业是为环境污染治理等提供服务的行业,是环保产业的重要组成部分,是随着环境要求提高而兴起的现代服务业的重要内容。《第四次全国环境保护相关产业综合分析报告》显示,2004—2011年我国环境保护服务业年平均增长速度为30.5%,是环保产业中增长最快的产业领域,2011年营业收入1 706.8亿元,占GDP比重0.4%,从业单位达8 820个,从业人员达51.8万人。近年来,在政策引导和市场需求的驱动下,环境服务需求日益综合和深化,对环境产出要求日益明确,环境服务形成向综合化和集成化发展的趋势,逐步发展了综合环境服务这一新型节能环保服务业态。
  环境综合服务业以环境服务总包为出口,可涵盖咨询、专业运营、工程、装备制造以及相关联的投资等各个产业单元,即在已有产业环节上的综合和延伸,具有专业化水平高、市场化程度高等特点。环境综合服务业能有效整合环境服务产业链的多个关联环节,为环境治理提供系统且综合的解决方案,改变环境服务与环境效果脱节的现象,确保环境治理效果的最终实现。它在环保产业中比重增大,有助于改变环保产业原来单纯依靠设备制造、工程投资的低层次结构,深挖产业发展中知识与服务的附加值,推进环保产业由低层次向成熟产业成功转型。

我国环境综合服务业形势及主要进展
我国环境综合服务业发展概况
  2011年环境保护部出台了《关于环保系统进一步推动环保产业发展的指导意见》,提出综合环境服务业逐渐成为环境服务业整体的发展方向。该意见明确指出,鼓励发展提供系统解决方案的综合环境服务业。大力提升环保企业提供环境咨询、工程、投资、装备集成等综合环境服务的能力,鼓励环保企业提供系统环境解决方案和综合服务。积极探索合同环境服务等新型环境服务模式。2012年环保部出台的《环境服务业“十二五”发展规划》中进一步将“重点发展综合环境服务”作为“十二五”期间的主要任务之一,提出要大力发展提供系统解决方案的综合环境服务,试点开展合同环境服务模式创新,促进环境服务业的集聚和集约发展。一系列与环境综合服务业紧密相关的政策规划的实施,推动了我国环境综合服务业的快速发展,使之成为环境产业的主流业态,为环境产业的升级和转型带来良机。
  进入“十二五”时期以来,环境服务业在探索创新发展路径和服务模式、提高服务质量上取得了较大进展。政府对环境治理效果进行采购,给环境服务企业提供了机会。以永清环保为例,它是我国第一家与地方政府签署合同环境服务协议的公司,在2012年3月与江西新余市政府签订了《合同环境服务框架协议》。此外,该公司已与江西省新余市,湖南省湘乡市、宁乡县、怀化市签订合同环境服务协议,开展区域环境质量改善综合环保服务试点。2012年11月,环保部印发《环保服务业试点工作方案》,全面启动试点工作。湖南、四川、山东、江西这些试点省根据各地不同特点和市场需要,创造出了各种不同类型的环境综合服务模式。2014年4月,环保部正式向包括三个政府部门和多家企业共19家单位下发《关于同意开展环保服务业试点的通知》,提出要以市场化、产业化、社会化为方向,营造有利于环保服务业发展的政策和体制环境,实现服务能力和服务水平的提高。从我国环境综合服务业发展状况看,环境综合服务业是一个逐渐发展的过程,是产业链逐渐释放的过程,是市场逐渐外部化的过程。
我国环境综合服务业发展特征
  (1)环境综合服务业市场主体得到发展
  随着环境服务项目的模式、标准和复杂程度的日趋提高,环境服务业的内涵也从单一的技术服务向决策、管理、金融等综合、全方位的智力型服务发展,从而对环境服务提供单位提出了更高的要求。在专业化的环境服务公司已经成为主流的背景下,一部分技术实力和融资能力较强的环保企业意识到了环境服务业升级中集成化综合化发展的重要性,由只向市场提供设备、工程等服务逐渐向综合环境服务商转变,将服务向全产业链扩展,成为综合环境服务商与环境解决方案提供商。在一些试点地区,部分综合环保企业经历了由“成长期”向“成熟期”过渡的过程,环保服务各环节的水平已经大幅提高,形成了一批环保综合服务龙头企业。这些企业以环保综合服务业为重点,拥有自主品牌,掌握核心技术,市场竞争力较强,提高了专业服务的市场集中度和技术水平。
  (2)合同环境服务的商业模式形成
  合同环境服务是指环境服务商对污染企业或政府提供合同式服务,在合同环境服务的模式下,环保企业必须先治理修复,在取得环境效果后才能获得经济回报。向环境服务购买者提供全方位的综合环境服务,服务形式以合同环境服务为基本形式。合同环境服务模式能够有效体现环境综合服务的目标,清晰表征环境综合服务的特点,便于环境综合服务的市场化运作,是环境综合服务发展的有效载体。合同环境服务主要以政府特许经营的方式,鼓励环境综合服务商参与节能减排和环境治理工作,并逐渐由传统的EPC(工程总承包)商业模式,转变为BOT(建设—经营—转让)和DBO(设计—建造—运营)等新的商业模式;另一种形式是污染企业通过合同服务将节省下来的减排费用与环境服务商共享,类似于合同能源服务。合同环境服务仍属于试点阶段,特许经营案例不断涌现,多种形式的运营服务模式正依托不同的项目进行创新实践。
  (3)新的市场应用领域得到不断开拓
  随着综合环境服务试点工作的开展和合同环境服务的引入,综合环境服务商涉足的领域不断拓宽,它们有的为一个区域环境改善提供全方位服务,有的在乡镇污水处理综合环境服务和农村环境连片整治方面开展服务试点,在工业园区环境综合服务方面,也有不少企业涉足。或是各具专业特长的大型环保企业,自发组成环境服务联盟,对一个企业、一个工业园区、一个特定环境功能区域、一个市县行政区域的所有环境问题进行综合分析、统筹考虑,提出一揽子的综合解决方案,包括整体规划、系统设计、设施建设、运行管理、投融资服务等内容。环境综合服务业市场应用由原来主要集中于“市政基础设施”领域和“节能减排”领域,逐步拓宽到面向政府的“非市政基础设施”项目领域和面向污染企业的“非节能”项目领域。
  (4)综合性环境综合服务集团呈现
  为提供更全面的服务,环境综合服务这种新的业态将环保产业链上相关企业进行垂直整合,使其形成具有共同利益的新型集团形式,企业间以联盟形态提供环境咨询、环境工程、环境投资、环境装备集成的整体服务。在结构层次上,形成了由多个企业组建的综合环境服务团队、环境服务超市平台和环境服务业集聚区。比较有代表性的是广东省南海国家环境华南聚集区试点项目,是第一个环境服务业聚集区试点服务项目,近期辽宁也启动了首个环保服务业产业基地。这些利用市场机制建立的集中发展环境服务业的园区,是环境服务产业集群,具有专业化特点,由过去的相互竞争者变成了互相配合支持、共享市场的合作者,避免了环保市场的恶性竞争,顺应了市场经济体制的要求,也符合党的十八届三中全会精神,有助于推动区域经济发展、提升产业竞争力。

我国环境服务业综合发展的制约因素
  “十二五”期间,我国环境综合服务业虽有较快发展,但总体而言,技术服务水平不高,整体经济规模仍然较小。经过“十二五”期间的市场化改革,环境服务业的社会化程度大大提高,但市场化改革过程中仍存在诸多问题亟待解决。
政策环境不完善,支撑体系不健全
  环境综合服务业的发展虽然只有短短几年,属于新生事物,具有非常大的市场潜力,但由于在宏观政策层面上受到管理体制的束缚,限制了环保企业在该领域的业务开展。目前我国通过经济手段购买综合的环境服务的市场化水平较低,环境服务业发展的法规或相关管理规范等指导性文件缺乏;环境管理执法不严,责任体系不清晰,削弱了政府和排污企业对环境服务业的重视和支付意愿;试点工作属于摸石头过河,如果出现争议,在法律层面解决存在较大的技术困难,对于进行投资的环境服务商风险较高;受信息不透明、市场竞争不充分的影响,未能将环境服务的潜在市场转变为现实市场。
资金缺乏,运营回报低
  我国地方政府是环境治理的责任主体,环境综合服务业的发展源自于环境治理中的政府与市场合作分工。地方政府资金来源主要是中央转移支付、税费及土地收入。在市政污水、垃圾发电等一些领域,由于有稳定的污水处理费、垃圾处理费、发电补贴等收入渠道,地方政府的支付能力有保障,而在更多环境领域,地方政府资金来源不畅成为阻碍环境服务采购的重要原因。环境服务投资大,投资回收期长,目前财政资金大部分投资于设施建设,直接用于向社会企业采购环境服务的比例太低。部分地方政府和企业信用不足,收费机制的强制性不够,以及污染的真实成本计算机制缺失,定价及价格调整机制不完善,这些原因造成环境综合服务行业发展受到阻碍。
专业技术能力和集成创新能力不强
  环保服务业属于技术密集型产业,其所提供的服务产品在广度上涵盖环境保护和污染防治从评估设计、投资建设到运营管理等各个环节,在深度上是以达到所要求的环境效果为目标,经过全局设计和考量而形成的一种综合、系统的解决方案。然而目前由于行业规模较小,大型、综合性服务企业数量少,自身综合实力较弱;以企业为主体的节能环保技术创新体系不完善,环保科技人才力量薄弱;服务类型较少,社会化和专业化程度低等原因,企业环保技术的开发力度不大,核心技术、管理方式与发达国家相比尚有差距,环保企业尚未成为环保技术创新的主体,难以进行技术储备和革新,也阻碍了一体化的综合型环境服务体系的形成。
相关服务标准体系不完善,定价机制缺失
  合同环境服务根据约定的环境服务效果进行付费,随着服务范围的不断拓宽,服务标准缺失现象愈发严重。能否实现环境服务的有效供给,取决于环境服务的可售性,即环境服务是否可以有效地量化。环境服务的可售性越高,企业参与的可能性就越大,环境服务合作的模式成功系数就越高。环境服务的量化程度是决定环境综合服务是否能够产业化的关键因素。当前环境质量改善的考核机制不完善,有关环境服务标准、管理规范、操作流程等相关细则均未出台,没有规范具体的定价标准,导致环境服务的价值未被准确定价,也就缺少了计算支付价格的基础,无法考量服务效果和明确环境服务合同双方责权利的关系。

促进我国环境综合服务业发展的对策建议
  影响环境综合服务业及市场发展的因素很多,大体上有市场环境、市场需求和市场供给能力三个方面。
进一步规范市场环境
  国家应该尽快构建环境综合服务管理体系和政策法规体系,制定综合环境服务的技术标准,鼓励政府、企业综合环境服务外包。出台合同环境服务的管理办法,明确规范服务类型、甲乙方关系、责任界定、如何应对监管、如何建立付费体系以及相关法律依据,以平衡环境效益、企业利润和政府权益三方的利益分配,为环境服务业的长远发展创造良好的外部环境。科学引导环境综合服务业的集聚和集约发展,形成环境服务外包产业基地。建立一系列支撑产业体系发展的长效机制,促进相关政策、法律、财税、金融体系的完善。
加大资金支持力度
  由于合同环境服务项目收入取决于项目的运行效果,服务商承担了更大责任,风险更高,同时为政府和企业分担了融资压力,但是对于服务商前期需要投入的资金也更多。因此,在地方环保融资平台还没有建立起来的条件下,国家在产业和金融政策上应该给予综合环境服务商更多的支持,以促进产业的发展。政府设立综合环境服务采购专项资金,出台鼓励环保服务发展的财税和补贴政策,给予综合环境服务补贴和营业税、增值税税收优惠,建立对设施运营等服务的长效补贴机制,降低环境服务企业投资风险。发挥政府对创业投资基金的引导作用,逐步扩大环境服务业发展引导资金规模,充分运用市场机制,带动社会资金投向环境服务企业。
深化环保服务市场化改革
  市场需求是牵动环境服务业发展的最根本的动力。建议国家进一步加大环保投入,改革财政资金在环境领域以设施建设投资为主导的使用方式,变环保设备、工程采购为服务采购。继续深化环境服务行业及配套服务改革,拓宽特许经营制度试点领域与范围,拓宽环境服务发展市场。重点引导和支持通过完全市场化途径承接环境服务项目的专业化环境服务公司做大做强,推动环保需求的外部化、市场化,拉动环保服务业与传统产业齐头并进,走绿色发展之路。
创新提升综合服务水平
  对于服务商而言,综合环境需求的整体外包,意味着要求服务商要具备多个行业的投资、建设、运营经验,同时需要较高的技术集成能力。由于承接的往往不是单个项目,而是一个周期长达数年甚至数十年的项目群,这就需要服务商既具有强大的资金实力和融资能力,还需要具备整合产业链、提供整体解决方案的系统能力。对于环保企业来说,还应全面发展环境工程设计、工程总承包、环境设施运营多方面业务,开拓环境规划和评价、清洁生产审核、环境审计、节能审核、环境咨询、环境监理等新业务,培养各领域专业人才和具有综合管理能力的人才;同时,加大科研和创新的投入,要支持技术创新,扶持技术创新与科技成果向实际生产力的转化,提高企业的专业化水平。鼓励业态创新,形成能够满足更高环保需求的综合性现代环保服务业。(作者单位:广东环境保护工程职业学院;基金项目:全国高职高专校长联席会议2014年度课题项目,2014年度院长基金配套支持项目)

 
 
 
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